Госзакупки в Абхазии. В начале пути

Госзакупки в Абхазии. Возможно, эта статья вызовет интерес у российских компаний, работающих на рынке госуслуг в России и желающих расширить поле своей деятельности. Речь пойдет про госзакупки.

Как уже писали «Абхазские проекты», в Абхазии готовится внедрение собственного законодательства о госзакупках в виде законопроекта  «О закупках товаров (работ, услуг) для государственных нужд». Промежуточным документом, который будет регулировать госзакупки станет  Постановление правительства  «О временном порядке осуществления закупок товаров (работ, услуг) для государственных нужд» , который сейчас согласовывается в рамках рабочей группы. Именно им должны будут  пока руководствоваться чиновники, проводящие госзакупки.

Надо сказать, что законодательство о госзакупках это очень не простая тема. Достаточно вспомнить, сколько нареканий вызывал в России Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005 г. N 94-ФЗ. Достаточно сложно создавалась и ныне действующее законодательство по госзакупкам, в основном определяемое Федеральным законом от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» В этом плане, Абхазии повезло, что ее объем госзакупок просто несопоставим с российским, множество нюансов, существующих в российской  реальности, не является принципиальным для внедрения в Абхазии. Тем не менее, госзакупки без закона — лишний стимул для воровства бюджетных средств.

Мы в рамках Партнерства «Абхазские проекты»  решили сделать поверхностный анализ того проекта Постановления  «О временном порядке осуществления закупок товаров (работ, услуг) для государственных нужд», который был опубликован на сайте ГИА «Апсныпресс». Наш разбор постановления, по которому должны осуществляться госзакупки.

За основу взят закон Республики Казахстан «О государственных закупках» от 2007 года, в который год назад были внесены существенные дополнения. Наверное, это верное решение, так как адаптировать его российский аналог к абхазским реалиям, было бы делом куда более хлопотным, да и не нужным. Обозначим отдельные места в проекте,  которые вызывают явные вопросы или  которые содержат явные ошибки.

Во-первых, сразу обратим внимание на то, что такая распространенная в России закупочная процедура как запрос цен (котировок) в документе отсутствует, хотя упоминание о ней часто встречается в тексте. Скорее всего, это техническая ошибка, которая, однако, требует исправления и подробного описания запроса котировок в соответствующих разделах проекта. Обойтись одним только конкурсом, конечно, можно, но существует масса закупок, при проведении которых вполне достаточно указывать один единственный критерий-цену. Опять же, сроки проведения запроса цен куда меньше, чем проведение конкурса.

Если в запрос котировок в проекте хотя бы упоминается, то запрос предложений, один из наиболее популярных видов закупочных процедур в России, отсутствует в принципе. И на наш взгляд зря. Можно жестко привязать проведение запроса предложений к определенным условиям, как это сделано в 44-ФЗ, а можно обойтись более либеральным вариантом.  Федеральный  закон от 18 июля 2011 г. N 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» , по большому счету рамочный, позволяет отдельным категориям предприятий утверждать собственное Положение о закупках. Вот основания и условия организации запроса предложений,, прописанные в подобных документах, можно взять за основу для Абхазии. Например, понимать под запросом предложений такую процедуру закупки,  при которой комиссия по осуществлению закупок на основании критериев и порядка оценки, установленных в тексте запроса предложений, определяет участника процедуры закупки, предложившего лучшие условия выполнения договора на поставку продукции. Также определить условия проведения запроса предложений среди которых, в том числе, могут быть такие:

— заказчик не может сформулировать подробные спецификации продукции, определить ее характеристики, и выявить наиболее приемлемое решение для удовлетворения своих потребностей в закупках,

— заказчик планирует заключить договор в целях проведения научных исследований, экспериментов, разработок;

— проведенная ранее процедура конкурса не состоялась и договор по итогам не заключен;

В  разделе «Общие положения» дается определение  «ориентировочной цены». Возможно, куда логичнее говорить не об ориентировочной, а об обоснованной цене. Стоимость закупки это ведь не цифра взятая с потолка. Ведь резонно предположить, что сперва цена на тот или иной товар должна пройти согласование при внесении товара, работы или услуги в План закупок на год. А в последствии может подвергнуться коррекции непосредственно перед объявлением закупочной процедуры, особенно в случае, если закупка осуществляется во втором полугодии, когда инфляционные процессы могут сделать первоначальную стоимость уже не реальной.

Вызывает некоторые вопросы пункт 6, в котором сказано, что «Заказчик для выполнения функций, определенных настоящим Положением, может определять или создавать структурное подразделение либо назначать работника из числа работников, обладающих профессиональными навыками в области государственных закупок.» Этот тезис  несколько противоречит другому положению этого же пункта 6, в котором сказано о том, что «Органы государственного управления Республики Абхазия….. передают полномочия по организации и проведению процедуры государственных закупок организатору государственных закупок.» Тут следует для начала вообще определиться, что такое по мнению авторов проекта «организатор закупок». Это очень важный нюанс, от которого во многом зависит, насколько Постановление будет рабочим документом при применении его на практике. Что такое «организатор закупок», государственный орган или коммерческая организация, оказывающая на возмездной основе услуги по проведению торгов, какие конкретно функции организатор закупок выполняет и какую ответственность при этом несет? В проекте постановление это не прописано, а вопрос более чем принципиальный. Вообще, госзакупки требуют конкретизации всех норм того или иного правового акта.

Более того, из проекта Постановления не совсем ясно, кто конкретно будет являться заказчиком. В том смысле, на каком уровне будут формироваться комиссии по торгам. В России это может быть и детский сад, и министерство, и ВУЗ и префектура. Будет ли условная сухумская школа наделена правом самостоятельно закупать товары, работы или услуги, или же руководство учебного заведения лишь подает заявки в министерство образования, которое и проводит закупку по этой конкретной школе , или же делает это централизованно?

Следующий момент, в документе нет конкретики по поводу регламентации формирования плана закупок на год. Это очень важный для планирования закупок момент, от которого будет зависеть вся работа по закупочной деятельности на год, бюджетные ассигнования, работа  коммерческих организаций, специализирующихся на поставках товаров , работ, услуг для государственных нужд. Необходимо  прописать четкий порядок подачи и финансового обоснования заявок на приобретение того или иного товара, работы или услуги, ответственность лиц, непосредственно формирующих план закупок.

Кстати, в в списке информации обязательной для внесения в извещение о закупке, не наблюдается пункта «максимальная (начальная цена контракта) а между тем это крайне важно. Как правило, именно цена и сроки используются недобросовестными заказчиками для махинаций с закупками. Например, в извещении ставятся  не реальные цены, а  потом объявлятся конкурс не состоявшимся.

    Язык на котором составляется извещение. В проекте Постановления: «Извещение составляется на государственном или русском языке, а при необходимости и на других языках и должно содержать…» Надо быть реалистами. Значительная часть  поставщиков все равно будет российской, многие предприниматели -резиденты также не владеют абхазским языком, поэтому  целесообразнее использовать в обязательном порядке именно русский язык, как доступный всем.

Еще одно замечание. Пункт 19 проекта Постановления «Приглашение считается размещенным со дня его размещения на официальном сайте. До размещения приглашения на официальном сайте, его размещение в средствах массовой информации, а равно направление индивидуального приглашения потенциальному поставщику (подрядчику, исполнителю), в том числе для ознакомления, не допускаются.» Может быть, с антикоррупционной точки зрения, это и неплохо, но интересно, каким образом заказчик будет делать обоснование цены, если товары являются не массового использования (как офисная бумага), а например оборудование, цены на которые на сайтах как правило не присутствуют.  На работы можно составить смету, а вот, например, на пожарную и охранную сигнализацию надо делать запросы в соответствующие компании.

Помимо,  отдельных противоречий в тексте, главным недостатком проекта является отсутствие конкретизации  по тем пунктам, которые вызовут проблемы при применении Постановления на практике. Можно, конечно, по каждому вопросу издавать отдельное Постановление, но смогут ли абхазские закупщики разобраться, не имея практики,  в целом букете законодательных актов? В России именно такая ситуация, законодательство о госзакупках обширное, Может быть, все-таки доработать как следует один документ, на основании которого в последствии, с учетом практических результатов подготовить закон?

Кроме того, будет крайне полезно сформировать тест-группу из членов рабочей группы, лиц, которых предполагается назначить в закупочные органы и комиссии, российских специалистов, имеющих опыт закупок и провести что-то типа деловой игры с имитированием различных видов закупочных процедур. Это поможет выработать регламент той или иной закупки, который внести в положения данного Постановления. Ведь сложно заниматься законотворчеством, не представляя как это будет работать на практике. Хотя, безусловно, в любом случае необходимо будет  заранее решить вопрос с обучением специалистов. Госзакупки требуют участия профессионалов.

Вот, пожалуй, основные моменты, на которые хотелось обратить внимание при поверхностном изучении законопроекта.  Очевидно, что документ пока сыроват и нуждается в серьезной доработке. Но создание в Абхазии цивилизованного рынка государственных закупок давно уже назрело , и у разработчиков нет другого выбора, кроме как оперативно и качественно довести начатое дело до конца. Забегая вперед, отметим, что госзакупки в Абхазии по прежнему не имеют законодательства.

Кирилл Базилевский